PPP项目退库302个,新入库683个!财政部门不得再按PPP政策和制度违规安排支出
日期:2019/8/9 访问:



根据财政部PPP?#34892;?#21457;布的PPP管理库情况


1-2月份退库44个!

3月份退库49个!

 4月份退库64个!!

 5月份退库72个!!!


 6月份,又退库73个!!2019年上半年,退库项目已经达到302个!


1月份新入管理库93个

2月份新入管理库77个


3月份新入管理库112个!

 4月份新入管理库142个

 5月份新入管理库151个

 6月份,又新入库108个!2019年上半年,新入库项目已经达到683个!


财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》


前些时日,为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,?#34892;?#38450;控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式积极作用,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称《实施意见》),除对之前的要求进行重申外,对隐性债务、财政支出责任范围、政府付费项目等前期久悬未决的问题进行明确,提出负面清单,要求部分项目退库,推动PPP规范发展。


财金(2019)10号文是难得的好?#21215;?#22909;就好在它直面实务、政策边界清晰:


1、采用正负面清单方式,列出PPP项目应当符合的6个条件和不得出现的5种行为。并对政府付费项目提出了3条要求。


2、明确了财政10%红线、平台充当社会资本、纯政府付费项目、资本金等政策边界,?#38469;?#24403;前实务中的热点问题。


对于财政10%红线,10号文明确,新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营?#22266;?#25903;出。明确了10%红线的分母是一般公共预算支出。


对于平台和国企参与PPP项目,10号文规定:本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得充当社会资本。


对于项目资本金,10号文要求”项目公司股东以自有资金缴纳资本金“,不得“以债务性资金充当项目资本金?#20445;?#36825;就明确了资本金需穿透到股东,那种只要不是借款人的债务性资金就行的想法可以休?#21360;?/span>


对于政府付费项目,10号文并未一刀限死,而是留出了合理?#30446;?#38388;。


为了避免对存量项目带来较大影响,10号文采取了新老划?#31995;?#20570;法。


总体?#32431;矗?0号文稳定了市场预期,宽严适度,较为务实,对于PPP规范发展很有意义。预计10号文之后,PPP会进入平稳发展或者说正常发展的状态。


另外,财金10号也拓宽了我们对于隐性债务的理解。如:


保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合?#32423;?#26465;件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营?#22266;?#24418;成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理,重诺守约,稳定市场预期。 

这一条中出现了“经常性支出”的概念,其涵义为:政府用于?#20013;?#25552;供公共服务、每年都要支出?#30446;?#39033;,属于政府的经常性支出。这种经常性支出,其年度付款的资金,能够并?#20057;?#32463;在既?#24615;?#31639;中安排,属于政府的合理支出,我们可以引申一下,它不属于政府的隐性债务。


10号文对于违规的PPP项目,是否涉及隐性债务,也分两种情况:一种直接认定为隐性债务,而另一种则是“涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和?#21672;?#22788;置“。可见,是否属于隐性债务也要看项目违规的具体情形,主要看政府的支付责?#38382;?#21542;固化,是否超出政府既?#24615;?#31639;能力,是否未纳入预算管理,以及是否实质由政府承担?#24230;?#36164;风险。


《政府投资条例》

作者:姚曙琴  江苏君谊律师事务所 


2019年5月5日,《政府投资条例》(国务院第712号令,下文简称《条例》)经国务院常务会议审议通过正式颁布,并将于2019年7月1日施行。《条例》公布后,社会各界纷纷关注政府和社会资本合作(PPP)项目是否适用《条例》。对此,国家发改委一位司级官?#21271;?#31034;,“如果PPP项目中涉及政府投资,包括资本金注入或者补助、贴息等方式,就必须适用《条例》,按《条例》有关规定办理。从适用?#26041;誒纯矗?#26465;例?#20998;?#35201;规范投资决策和建设。” 此回复备受PPP业内重?#21360;?/span>


一、条例将助力PPP发展


1、条例第一条规定:为了充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力,制定本条例。

该“激发社会投资活力?#20445;?#19982;当前推行的PPP模式相呼应,在PPP条例出台前第一次将政府与“社会投资”模式——PPP模式提升到行政法规高度,在一定程度上会助力PPP规范发展。

2、条例第三条规定:政府投资资金应当投向市场不能?#34892;?#37197;置资源的社会公益服务、公?#19981;?#30784;设施、农业农村……等公共领域项目,以非经营性项目为主;国家完善有关政策措施,发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向前款规定的领域。

条例表明,非经营性的公共领域项目是今后国家鼓励社会资本参与的重点领域。这与条例第一条“激发社会投资活力”的规定相呼应,即以部分政府投资资金撬动大?#21487;?#20250;投资资金参与到公共领域项目的建设、管理或运营,这将给非经营类的ppp项目制度提供更大的发展空间。


二、条例严格控制地方政府债务、间接规范了PPP的发展趋势。


此前,多部门出台多政策限制地方政府债务。2014年开始,推行PPP的初心也是为了防范、化解地方性政府债务,此后各地纷?#29366;?#21254;上马PPP项目,将PPP异化为地方政府融资工具。

条例从政府资金投向的角度,遏制地方政府债务扩大,第五条规定“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应?#20445;?#36825;与PPP项目中“财政承受能力论证”相呼应,在控制地方政府债务的同时,?#24067;?#25509;规范了PPP的发展趋势。


三、条例明确了政府投资的审批程序,对PPP审批程序有一定的指引作用。


此前关于政府投资项目的审批、核准、备案程序,散见于各部门的规章制度中,其中关于PPP的审批程序无明确规定,且财政部、发改委规定有冲突之处。

条例第九条明确规定了“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,……报投资主管部门或者其他有关部门审批?#20445;?#26681;据条例,政府直接投资方式和资本金注入方式的项目采用审批制,其他方式的项目应当采用核准、备案制。


四、条例突出了“投资概算”的?#34892;?#22320;位和?#38469;?#21147;,倒逼PPP项目前期工作趋向务实充分。


概算不超过估算的10%是地方政府审查概算时的原则,但PPP实务中概算超过估算(10%以上)、预算超过概算(10%以上)是常见现象、屡发争议。究其原因,一方面是政府前期工作深度不够,估算概算不准确,另一方面是投资人在投标前认识、准备深度不够。

条例第十二条规定?#21644;?#36164;主管部门或者其他部门核定的概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准?#30446;?#34892;性研究报告提出的投资估算10%的,项目单?#25381;?#24403;向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送……

条例将概算确定为投资依据,?#19994;?#20108;十三条规定“建设投资原则上不得突?#32856;?#31639;?#20445;?#22312;第三十二、三十四条规定了问责原则,这将倒逼政府和社会资本方加强前期工作的深度和准确度。


《政府投资条例》的公布、施行将助力、促进PPP健康发展,在PPP条例出台前,该条例的重要意义不言而喻。作者浅述上述观点,以期与同行共同探讨、学习。


发改委:PPP项目要严格执行《政府投资条例》发改投资规〔2019〕1098号文

1.以后所有PPP项目,均需提前开展可行性论证。论证的结果将直接影响PPP是否可以实施(发改委专?#20057;?#25509;活了);


2.PPP项目两种审核方式:

一是审批制:主要为采取政府资本金注入方式的PPP项目,以《政府投资条例》为政策指引(政府出钱的);

二是核准制:主要为企业投资项,以《企业投资项目和备案管理条例》为政策指引(企业出钱的);


3.项目审核要件:不得以实施方案代替全部,可研也是必须得有的(以后的捷?#23545;?#26469;?#32564;?#20102;,可研、实施方案等都不能少了);


4.明确遴选社会资本方式:主要为公开招标。(请注意,这里用的是“遴选?#20445;?#32780;不是“选择”。根据我们的理解,“遴选”通常会用在“既定”的选择上,既先有范围,然后定出最后的选择。而“选择?#20445;?#21017;是在全部的选项中挑选出符合要求的);


5.PPP项目需进行“在线平台”。PPP项目须使用“全国投资项目在线审批监管平台”生成的项目代码办理各项审批?#20013;#?#22240;为项目的审批或核准在发改委手上,所以必须得符合发改的要求。财政系统?#30446;?#25105;管不着,但发改系统?#30446;?#24517;须入,因为不入库办不了审核?#20013;?/p>


2019年1-2月各地主动退库项目清单

2019年1-2月各省级财政部门审核同意的地方主动退出管理库项目共44个(见下表),现予公布。这些项目不再采用PPP模式实施和管理,财政部门不得再按PPP政策和制度违规安排支出。


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2019年3月份退库49项目清单

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2019年4月退库的64个管理库项目清单

2019年4月各省级财政部门审核同意的地方主动退出管理库项目共64个(见下表),现予公布。这些项目不再采用PPP模式实施和管理,财政部门不得再按PPP政策和制度违规安排支出。

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2019年5月退库的72个管理库项目清单

2019年5月各省级财政部门审核同意的地方主动退出管理库项目共72个(见下表),现予公布。这些项目不再采用PPP模式实施和管理,财政部门不得再按PPP政策和制度违规安排支出。

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6月退库的73个管理库项目清单

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根据财政部PPP?#34892;?#21457;布的2019年上半年PPP管理库情况:

1月份新入管理库93个

2月份新入管理库77个


3月份新入管理库112个!

 4月份新入管理库142个

 5月份新入管理库151个

 6月份,又新入库108个!2019年上半年,新入库项目已经达到683个!


1月93个新入管理库项目清单

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2019年2月发布的77个新入管理库项目清单

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2019年3月份新入库112项目清单

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2019年4月发布的142个新入PPP管理库项目清单

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2019年5月发布的151个新入管理库项目清单

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2019年6月份108个新入管理库项目清单

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